131位联邦法官的惊天丑闻, 捅破美国政企关系的深层默契
事实上，美国公职人员的“内幕交易”只是美国政企默契的常规体现。本文认为，美国国内学界、政界和舆论往往将“内幕交易”、“旋转门”等问题看作简单的经济问题，对企业影响政治过程理解不足，因而立法、执法和司法部门也长期默契地淡化相关问题的道德和政治属性。在市场经济条件下，美国大企业通过垄断国内市场、为政府提供基础设施服务、输出美国资本，已经是美国政府提供公共服务、维护海外利益的必要途径，在国内政治上拥有结构性的优势权力地位。作者指出，在此基础上，如果不进行先对大企业进行完整的反垄断治理，美国国内所有的改革都将难以为继。文章原刊于American Affairs，由译者授权欧亚系统科学研究会新媒体刊发，供读者思考。文章仅代表作者本人观点。
企业权力已经超越游说
文｜Cornelia Woll
翻译｜高子豪
来源｜American Affais
▲ 油画：美国众议院的游说活动。图源：American Affairs
民主理论一直关注私人利益导致的偏见。自20世纪初以来，“私人利益”的游说（lobby）已成为社会科学研究的焦点。经过一个世纪的研究，人们普遍认为自由参与政治创造了一种不平等的景象：比起那些组织分散或资源有限的社会团体，特别是代表“公共利益”发言的社会团体，企业们更容易促进其自身利益。自曼瑟·奥尔森的《集体行动的逻辑》出版以来，似乎只证明了这样一个规则：社会多元公共利益的完美代表根本无法实现。人们也很容易将经济不平等的增加归因于政治代表的不平等，例如将过度游说视为政治偏见的主要原因。
尽管人们对频繁发生的游说丑闻感到愤怒，但监管措施似乎并没有很好地控制公司在政治中的权力。尽管美国拥有迄今为止最完善的竞选资金、游说和公职人员道德标准的法规，各界仍然认为美国的政治体系被企业的利益高度渗透。其中一个原因是，我们高估了游说在解释企业权力方面的作用。本文指出了大企业影响政治的其他渠道。我认为，在解释公司对政治的影响力时，游说既不是充分的，甚至也不是必要的。
如果我们想解释为什么公共决策是为了特定的私人利益相关者的利益而做出的，我们需要更密切地关注企业的商业活动以及他们的产品在私人和公共生活中的应用。“企业权力”（corporate power）领域的大量文献的一个局限性是，它们认为只有倡议活动是政治性的。这忽略了一个事实，即企业的商业和政治活动之间的界限往往是模糊的。随着对这些企业产品的使用或消费的增长，对特定企业的依赖可能变得至关重要，进而导致有偏见的政治决策。正如本文标题所暗示的那样，即使不通过游说活动，当产品或服务被富裕的消费者高度珍视时，企业自然就有了政治权力。
在下文中，我将首先通过介绍最近的研究进展，讨论为什么游说不是企业产生政治影响的充分条件。尽管商业游说有明显的局限性，并常常面临失败，美国政治却依然大大地偏向于企业部门。此外，我还将论证，游说对于企业的影响甚至不是必要的。在企业受益人并没有明确提出具体政治要求的情况下，政府依然会做有利于这些私人利益相关者的决定。以上讨论让我们转而探索企业影响政治的其他途径，即商业活动在公共和政府活动中真正发挥的作用。本文的结论提出如何有效地应对企业权力，并揭示为什么企业权力是一个越来越紧迫的话题。
1 游说不足以解释企业权力
对政治影响力的追求是一个蓬勃发展的行业。在华盛顿特区大约有1.2万名注册说客（lobbyist），2018年的游说支出达到34亿美元。这一官方数据可能低估了实际进行的游说活动的规模，一些学者，如詹姆斯·瑟伯（James Thurber），认为该行业雇用了近十万人，每年的支出为90亿美元。人们可以轻易发现，大型商业集团或行业协会是最大的游说消费者：例如，美国商会（U.S. Chamber of Commerce）每年持续花费近9500万美元；制药公司和相关协会仅在2018年就花了2.8亿美元。如果说所有这些支出都没有效果，那就太愚蠢了。这些巨额支出一定有其原因。
然而，麻省理工学院的学者斯蒂芬·安索雷布哈（Stephen Ansolabehere）、约翰·菲格雷多（John M. de Figueiredo）和詹姆斯·斯奈德（James M. Snyder）却问道：“为什么（企业）流向美国政治的钱这么少？”考虑到政府项目合同、投资和监管放开带来的巨额收益，美国企业花在竞选资金或游说上的金额低得惊人，因此这一笔开支不能被解释为“政治投资”。更合理的做法是将这种支出视为一种“政治消费”：企业为游说和竞选资金支付的价格只反映政治参与的价值。就像人们为了赌博而需要购买的赌场筹码一样，获得的筹码数量不会增加获胜的机会，它们只是确保了继续“参与游戏”的权力。这个比喻有助于我们理解为什么“企业游说”作用非常有限，特别是（1）商业/行业组织的日渐衰落，以及（2）商业游说比公共利益团体游说更弱势。让我们依次考虑这些问题。
鉴于其优越的资源，人们认为商业/行业组织比其他社会利益相关者更容易克服集体行动问题。但事实上，商业组织在动员各问题领域的成员时，也遭遇了类似的挑战。马克·密苏奇（Mark S. Mizruchi）甚至认为，美国企业精英正在分化，企业的组织能力正在下降。他表明，企业领导人在20世纪60年代和70年代是最有组织性和影响力的，他们通过商业圆桌会议（Business Roundtable）和经济发展委员会（Committee for Economic Development）等组织来发挥影响力。在二战后共识的巨大政治压力下，企业领袖在这一时期在意识形态上是温和的，但他们也鼓励减税和放松管制。
具有讽刺意味的是，新自由主义经济政策取向的兴起，导致了企业协调组织的崩溃。随着劳工运动的削弱和企业治理向股东价值的转变，企业领袖从政治联盟中退缩，只关注个人目标。商业银行的衰落加速了这一趋势，而商业银行的董事会过去一直是企业界领袖的聚会场所。随着其他资金来源的兴起，银行失去了在美国企业网络中的核心地位，其凝聚力急剧下降。迈克尔·尤瑟姆（Michael Useem）的研究表明，20世纪80年代大型企业参与者的“内部圈子”在随后的20年里解体了。在20世纪90年代和21世纪，当商业领袖逐渐成为媒体名人时，他们花在彼此见面和协调政治战略上的时间逐渐减少。
马克·史密斯（Mark A. Smith）对美国商会的游说工作进行了广泛的政策性研究。他研究了美国商会在两千多个问题上的立场，发现除非有公众舆论支持，否则该组织的游说往往最终都走向失败。这是因为，美国企业愿意集体努力解决的问题往往有很高政治意义，政治家反而会受到激励去抵制企业的联合阵线，进而赢得广大选民支持。佩珀·卡尔佩珀（Pepper D. Culpepper）的研究也指出，企业利益在“安静的政治”（quiet politics）中能得到最有效的维护。
这是否意味着企业将简单地从大型的综合性协会中撤退，并继续通过较小的、针对具体问题的利益集团发动攻势，甚至是单打独斗？尽管这确实是一种趋势，但我们有理由怀疑这些更有针对性的努力是否有效。可以肯定的是，在华盛顿进行游说的商业团体和个人公司的数量依然远超于所谓的公民团体。这些企业的无所不在和优渥资源，以及在一些具体事件上的吸睛轶闻，使许多人相信金钱与游说成功的直接关系。然而，马特·格罗斯曼（Matt Grossman）发现，政策变化更多的是与倡议团体（advocacy group）有关，而不是与商业团体有关。宾州大学对几乎所有游说案例的实证分析也指出，金钱游说和政策变化之间的关系接近于零。
这种现象的产生有几个原因。首先，公民团体更有可能被标注为核心参与者，尤其从选举上来看，他们的人数比别人多。第二，影响政策变化需要克服美国政治中巨大的现状偏见，这就需要建立来自政府内外的倡导联盟（advocacy coalitions），并且这些联盟需要跨越商业和非营利部门。第三，在某项政策议题上，支持者与反对者都能够找到这样的异质性联盟——富人群体并不只是与富人结盟，穷人群体也不只是与穷人结盟，他们是混合的。这种联盟的反复出现削弱了金钱对利益集团成功的影响。简而言之，花在游说上的钱并不能保证结果。
2 普通公民的偏好对政策的影响很小
那么，这是否意味着富人和穷人在政治上是平等的呢？不幸的是，大量田野调查显示，普通公民的偏好对政策结果几乎没有影响。无论普通公民的偏好与利益集团的关联度如何，他们也只是“陪跑”的。换句话说，普通美国人并没有通过有组织的团体得到很好的代表，也不能通过选举机制或舆论压力来影响政策走向。事实上，对政策结果影响最大的类别似乎不是有组织的各类利益集团，而是富裕公民。这些经济精英，即收入水平在九十百分位及以上的受访者，对政策变化的影响力几乎是商业团体的两倍，而商业团体的影响又是大众团体的两倍。此外，富裕公民的偏好与商业团体的偏好之间的关联性低得令人吃惊。
马丁·吉伦斯（Martin Gilens）的数据显示，商业团体的游说成功来自华盛顿游说机构的数量优势，但他们的成功还是需要和经济精英的偏好相结合。总之，我们面临一个难题。富裕和影响力在美国政治中同时发挥作用，但这并不是因为有组织的商业团体的优势，也不是因为正式的公司游说或竞选资金的有效性。美国政治以符合私人资本利益的方式运作，但我们对这种影响力机制的理解却相当零散。
3 “结构性优势”十分重要
在晚近的金融危机之后，关于企业权力的文献已经超越“政治倡议”的互动分析，回归到对市场经济的系统性理解，而在市场经济条件下，企业具有相对于其他社会组织的结构性优势。根据传统的马克思主义分析，企业影响力的来源在于经济的组织。权力可以被定义为“在社会关系中和通过社会关系对行为者产生的影响，这些影响塑造了他们控制自己命运的能力”。结构性权力通过现有的制度安排运作，使某些行为者处于特权地位，允许特权者“改变向其他人开放的选择范围，而不明显地直接对他人施加压力”。
金融危机重新引发了关于结构性权力的辩论。大卫·哈维（David Harvey）和沃尔夫冈·斯特雷克（Wolfgang Streeck）特别指出，美国政府长期赤字并依靠举债来运作，这给代议制民主带来了根本性挑战。特权的本质是，你不需要明确地要求得到好处。事实上，你甚至不需要进行游说。
比较公共政策的学者们十分熟悉支持企业权力的机制。在开放市场中，如果企业比劳动力更容易搬迁，相互联结的市场就会为社会保护机制施加压力。私营企业的投资决定对税收、监管或其他形式的政府干预的政治信号很敏感，这将触发各国政府争取投资的逐底竞争。此外，政府负债的增加使其容易受到国际金融市场的波动、评级机构释放的信号以及其他绩效评估的影响，而借债求增长的政府也更加依赖其他金融机构的健康状况。所有的金融机构互相关联，最终“大到不能倒”。资本流动、规制竞争、对国际金融市场的依赖，以及这些大而不能倒的金融机构，共同创造出一个充满问题的结构，使得美国政客们无论属于哪个党派，都必须屈从于这个结构。这些因素塑造了政治辩论和政策改革的话语，让政治倾向极为不同的政策行动者都不得不围绕这些限制来阻止他们的辩论。通过这套机制，被广为批评的“全球化紧身衣”（straightjacket of globalization）实际上以有利于企业的方式运作。
此外，企业的结构性优势通过“累积性偏见”（cumulative biases），随着时间的推移而得到加强。保罗·皮尔森（Paul Pierson）从历史制度主义的角度强调了权力的这一时间维度：“政治竞争既是一场争取控制权的战斗，也是一场将优势制度化的战斗”。通过制度安排，政治能够在未来分配和产生权力。结构性优势的累积性偏见可以通过几种机制发挥作用。（1）遏阻性决定（nondecision），（2）跨越政策领域的传播，以及（3）政治权力的重组。让我们依次考虑这些机制。
“遏阻性决定”导致政策一旦确定，往往难以根据环境变化而更新。决策者即便意识到了更新的需求或其他政策选项，但因为资源有限或与其他政策产生矛盾，最终也会放弃政策更新。在下一轮剧烈冲击发生前，既得利益者并不会改变政策。
“跨越政策领域的传播”指出了累积性偏见的横向维度。比较政治经济学指出了“制度互补性”的重要性。“互补性”是一个功能性术语，强调两个要素必须结合起来才能产生一个结果，“牵一发而动全身”。例如，生产制度的比较分析表明，工资协调需要特定的货币政策机构，技能形成制度取决于特定的公司治理安排。因此，制度安排的关键方面的转变必然在各个领域产生反响，即使这些反响从未被任何利益相关者直接作为政治目标，而产生的结果会巩固原有政策。
最后，累积性偏见可能因为此前的政策决定所产生政治权力重新分配而加强。这种决定的例子包括将某些领域委托给独立的监管机构或独立的中央银行（美联储），或将权限转移给超国家机构（联合国产生）。劳伦斯·雅各布斯（Lawrence Jacobs）和德斯蒙德·金（Desmond King）的研究表明，虽然独立中央银行和各种监管机构的设立是为了规避党派影响，但随着时间的推移，这些机构都已被企业的利益所俘获。一旦授权安排到位，无论其最初的理由有多充分，它们都会为未来的政治决策提供指导线，从而造成根本性的系统动态偏差。
让我通过2008年的金融危机的案例说明，在没有企业游说活动的情况下企业权力如何发挥作用。危机发生后，政府的银行救助通常被认为是金融机构对其政府施压的结果；事实上，救助计划是由政府、监管者和中央银行直接制定的，并且计划还违背了个别机构的意愿。各金融机构坚持认为自己只有暂时的融资困难，只要求针对自身情况增加流动资金，并希望政府将精力放在稳定整体经济上。然而，从政府的角度来看，美国家庭和政府因为严重债务问题对金融业日益依赖，令任何其他的政治选择几乎不可能。从这样一个结构性角度来看，企业权力根本不需要通过游说来产生高度不平等的结果。
那么，怎样才能纠正政治上的不平等呢？至少，改变游说机制、优化政治参与和政治代表机制是没有用的。相对与企业的实际商业活动，尤其是将其产品和服务植入公共和私人生活方式，政治游说对政治不平等带来的作用微乎其微。我们必须要理解经济选择的政治性质，超越将商业只看做经济增长动力的天真想法。
4 “生意的事情就只是做生意”？
解决企业权力问题的困难根源在于，人们倾向于将经济和政治视为独立的领域。公司可以通过游说进入政治，但人们的假设是，他们在不做游说的时候只专注于生产和创造利润，从而实现经济繁荣。尽管人们普遍不信任公司的力量，但大多数美国人仍然同意，“对企业有利的就是对美国有利的”。米尔顿·弗里德曼在1970年曾断言，公司只有一个责任，就是赚取利润。“生意的事情就是做生意”（the business of business is business）。
然而，廉价的价格和消费者福利已经不足以衡量这一原则的有效性。金融危机和目前关于大型科技公司的政治辩论都足以证明，企业仅仅通过他们的业务活动，就可以塑造公共活动。
我们可以通过“基础性权力”（infrastructure power）或“平台权力”（platform power）来理解这一点。本杰明·布劳恩（Benjamin Braun）借鉴了迈克尔·曼（Michael Mann）的原始概念，解释说，当政府依靠市场来执行政策时，就会出现“基础性权力”。在经济治理中，这尤其适用于国库和中央银行，它们将某些金融和货币职能外包给私营部门，并与它们进行常规互动，为公共政策目的买卖金融债权。当公司成为“以市场为基础的经济治理的渠道”时，它们享有基础性权力，因为政府将努力维持这些工具的稳定性。与此类似，卡尔佩珀和凯瑟琳·瑟伦（Kathleen Thelen）提出了“平台权力”概念，以强调大型科技公司从其特定市场地位中获得的政治优势。作为信息、媒体内容、社交网络、在线购物或其他服务的垄断性提供者，这些企业在政治上很难控制，因为政府的干预将会影响大批普通公民，这些公民同时是这些企业的客户群体。此外，从金融交易到云计算，这些私营企业正在直接向政府提供越来越多有价值的服务。
简单地说，政府和私人家庭使用公司提供的产品和服务的方式，决定了后者的政治影响力。在许多方面，这种现象是如此的常见，以至于对任何人来说都一目了然。事实上，一个多世纪以来，学术著作一直在警告过广泛的市场力量带来的政治风险。19世纪和20世纪初第二次工业革命期间，美国的石油、钢铁和铁路等网络服务和商品，以及电话服务和电影发行，都享有今天在金融和技术行业同样的基础性权力或平台权力。坏消息是，20世纪初为解决不当竞争和垄断行为而设计的工具似乎都不足以应对当前的挑战。
由于严重依赖法院，反垄断执法已经放缓，美国政府针对卡特尔和垄断企业提起的诉讼已降至最低比率，这与各行业快速的整合趋势形成了鲜明的对比。反垄断执法的明显停顿引发了学界和政界的激烈争论，即是否有必要恢复反托拉斯监管，以更有效地处理行业集中和随之而来的企业政治权力。大型科技公司是这场辩论的核心，世纪之交针对微软的最后一起大型反垄断案件提醒人们过去所采取的对策。然而，1998年微软将操作系统和浏览器捆绑的行为，在滥用市场支配地位的问题上根本无法与谷歌、亚马逊的做法相提并论；在国会听证会上，Facebook首席执行官马克·扎克伯格根本说不出一个主要竞争对手。在大西洋的另一边，欧盟委员会于2019年3月对谷歌滥用网络广告合同罚款14.9亿欧元，并于2017年10月在卢森堡对亚马逊的非法财政安排作出裁决。虽然美国依然不能完全理解当代的“企业权力”问题，从伊丽莎白·沃伦到泰得·克鲁兹，无论左右的政治家都开始喊出口号要求治理过度的企业权力。
5 从企业影响力到国家的依赖性
企业权力是一个现实，它极大地影响了资源和机会的分配，并创造了一个不平等的经济和政治制度。解决这种偏移是民主社会的一个关键挑战。但是，这些问题不能仅仅通过研究政治制度或对参与和代表的监管来解决。对参与权、游说和竞选资金的关注，并不能让人们充分了解造成政策结果或监管偏移的机制。对于这些超大型企业来说，这些活动只是其“做生意”的附带事件，它们不足以解释诸如金融危机后的大规模银行救助这类“最极端的政策选择”。
美国必须要加强对特定的经济活动和竞争行为的监管。行业集中度过高，必然导致政府和家庭依赖某些特定产品，并使其更容易受到公司行为的干扰。这只能通过更多的结构性经济改革和更强烈的竞争来解决，以确保没有一家公司可以威胁到整个系统。如果一个供应商变得不可或缺，商业活动就不是“单纯的商业”。
由于市场一体化和过去有利政策导致的累积效应，二战后政府和企业之间的妥协平衡关系已被打破。美国的大公司通过劳动力离岸外包，使其对员工的责任降到最低，从而从国外的市场机会中获益。企业长期投资急剧减少，取而代之的是股票回购等短期金融工程。在各行各业，我们看到“超级明星公司”的出现，但这些赢家通吃的高利润公司中劳动力创造的价值份额特别低。
这些公司有意识地利用它们对美国经济的重要性，拒绝对国家承担大多数正式的义务，其中包括企业所得税，它们通过复杂的安排将利润的核算转移到避税天堂。美国企业开始宣称自己是全球公民，坚持认为政府应该尽可能少地干预他们的活动，并经常提出以行业自我标准和慈善事业替代监管和税收。很明显，政府不再有能力管制美国企业。我试图论证，对企业权力的最简单直接的回应是一个更新的、雄心勃勃的反托拉斯框架——它试图超越以往“消费者价格保护”的叙事，强调当代企业真实的经济和政治权力。不幸的是，党派和思想上的分歧使竞争政策的改写变得困难。
美国构建的全球市场也在阻碍对企业权力的审慎反思，因为缩小国内公司的规模可能意味着将更大的市场份额让给活跃在同一行业的外国公司。竞争政策和法规不仅影响到国内市场，而且还延伸到国外。从经济角度看，全球市场的完全竞争可能是可取的，但它确实构成了相当大的政治挑战，因为经济和地缘政治利益是紧密相连的。在最近许多有关支付系统、能源或互联网安全的国际争端中，美国政府往往利用“经济网络的拓扑结构”来行使强制权力。的确，美国法律的治外法权依赖于其公司所建立的经济网络。
因此，美国政府在维持强势的本国公司方面具有战略性的利益，不仅是为了在国外进行权衡，也是为了避免在中央服务或政策执行方面不得不依赖外国供应商。关于华为和全球数据安全的争议就说明了这一点。很快，对企业权力过大的担忧就会被对外国影响风险的担忧所取代。当被要求在这两者之间做出选择时，大多数政治家会选择维持现状。
因此，企业权力的程度早已远远超出了游说的功效，企业权力也不仅仅体现在限制国家对经济的干预或财富再分配的能力上。事实上，国家已经严重依赖企业来执行甚至是基本的职能，而政府在为任何公共利益采取行动时，必然会受到来自企业严重的限制。
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